Nowe PZP
komentarz żywy
Komentarz do art. 311 ustawy
- Umowa ramowa to technika dokonywania zakupów, w której strony z góry ustalają warunki, na jakich zakupy publiczne będą dokonywane w przyszłości. Tego rodzaju rozwiązanie stosowane jest w sytuacji, kiedy zamawiający nie znają dokładnych ilości, rodzaju lub terminu dotyczących swoich potrzeb, jakie w przyszłości mają być zaspokojone. Pozwala ono stronom zagwarantować przyszłe dostawy lub pozyskać je na lepszych warunkach. Rozmiar zamówienia na podstawie umowy ramowej jest bowiem dostosowany nie tylko do bieżących, ale i do przyszłych potrzeb. Dodatkową korzyścią jest oszczędność czasu, który w innym przypadku musiałby zostać poświęcony na przeprowadzenie pełnych procedur konkurencyjnych w celu wyłonienia wykonawców poszczególnych przyszłych zakupów o charakterze powtarzalnym.
- Umowa ramowa nie jest umową o udzielenie zamówienia publicznego. Definicja zawarta w art. 7 pkt 26 wskazuje, że celem umowy ramowej jest ustalenie warunków dotyczących zamówień publicznych, jakie mogą zostać udzielone w okresie jej obowiązywania (co do zasady maksymalnie 4 lata). Umowa ramowa może w szczególności zawierać cenę i przewidywane ilości robót.
- Stopień sprecyzowania warunków w umowie ramowej determinuje późniejszą procedurę udzielania przez zamawiającego zamówienia publicznego (art. 313 i 314 ustawy). Jeśli zamawiający w umowie ramowej określi wszystkie warunki realizacji przyszłego zamówienia publicznego oraz wszystkie warunki jego udzielenia, zobowiązany jest on udzielić zamówienia zgodnie z tymi warunkami. Jeśli jednak nie wszystkie z tych warunków są określone w umowie ramowej, zamówienie publiczne jest udzielane przez zamawiającego w procedurze konkurencyjnej, w której uczestniczą wszyscy wykonawcy – strony umów ramowych. Umowa ramowa może też w różnym stopniu określać warunki dotyczące poszczególnych zamówień, do których odnosi się umowa ramowa. Wówczas udzielanie zamówień następuje w sposób mieszany (art. 314 ust. 1 pkt 2 ustawy).
- Jeśli zamawiający nie potrafi określić wszystkich warunków realizacji przyszłego zamówienia na etapie zawierania umowy ramowej, ustawa pozwala je uzupełnić na etapie udzielenia zamówienia w wykonaniu umowy ramowej. Taka sytuacja może w szczególności dotyczyć ceny. Cena może bowiem wynikać dopiero ze szczegółowych warunków i metodologii realizacji zamówienia, w tym okoliczności jego wykonania, np. warunków rynkowych. W takiej sytuacji nie byłoby właściwe pozyskiwanie ofert cenowych na etapie zawierania umowy ramowej, a następnie nieskorzystanie z nich na etapie udzielenia właściwego zamówienia. Komisja Europejska idzie nawet dalej i wyjaśnia, że w każdym przypadku, kiedy zamówienie w wykonaniu umowy ramowej jest udzielane w procedurze konkurencyjnej, możliwe jest zawarcie umowy ramowej bez wskazywania ceny. Można różnie oceniać taką szeroką akceptację dla braku ustalenia ceny w umowie ramowej, w szczególności zastanawiać się, czy jest możliwe zawsze, czy tylko wyjątkowo, ograniczenie konkurencji dla udzielenia zamówienia do podmiotów związanych umową ramową bez posłużenia się tak istotnym kryterium jak cena.
- Komentowany przepis dotyczy umowy ramowej w zakresie zamówień klasycznych. Regulacja dotycząca umowy ramowej w zakresie zamówień sektorowych znajduje się w art. 389 – 390 ustawy.
- Zawarcie umowy ramowej następuje po przeprowadzeniu postępowania przetargowego w jednym z trybów konkurencyjnych przewidzianych w ustawie dla udzielenia zamówienia publicznego. W przypadku zamówień o wartościach przekraczających progi unijne zastosowanie może znaleźć procedura przetargu nieograniczonego, ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub partnerstwa innowacyjnego. Dla zamówień podprogowych właściwy dla zawarcia umowy ramowej będzie tryb podstawowy lub tryb partnerstwa innowacyjnego uregulowany w przepisach art. 297 – 299 ustawy. Umowa ramowa zawarta w wyniku wskazanych postępowań podlega w całości regulacji działu VII pt. Umowa w sprawie zamówienia publicznego i jej realizacja. Jednocześnie przepisy regulujące zarówno postępowania w celu zawarcia umowy ramowej, jak i mające zastosowanie do umowy ramowej muszą być stosowane w sposób uwzględniający cel postępowania w sprawie zawarcia umowy ramowej i jej charakter. W szczególności w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy ramowej należy, co wynika z definicji umowy ramowej, określić warunki, na jakich będą udzielane przyszłe zamówienia. Określenie takich warunków po części będzie należało do zamawiającego, który określi je w dokumentacji postępowania w sprawie zawarcia umowy ramowej, a po części do wykonawców, którzy takie warunki będą oferowali w swoich ofertach.
- Przepisy ustawy za dyrektywą nie określają, jakie zakupy publiczne mogą być dokonywane za pomocą umowy ramowej, ani nie przewidują żadnych szczególnych okoliczności skorzystania z umowy ramowej.
- Czas trwania umowy ramowej to maksymalnie 4 lata i jedynie wyjątkowo może zostać wydłużony, tj. o ile przemawia za tym, łącznie, charakter przedmiotu zamówienia oraz szczególny interes zamawiającego. Te dwa elementy będą też decydowały o czasie trwania umowy ramowej ponad 4-letni okres, który nie jest w ustawie w ogóle ustalony. Zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE takim uzasadnieniem może być okoliczność, że wykonawcy muszą dysponować sprzętem, którego okres amortyzacji jest dłuższy 4 lata i który musi być dostępny w każdej chwili w całym okresie obowiązywania danej umowy ramowej (p. 62 preambuły dyrektywy 2014/24/UE).
- Od okresu umowy ramowej wyznaczonego przepisem art. 311 ust. 3 należy odróżnić okres umowy w sprawie udzielenia zamówienia zawartej na podstawie umowy ramowej. Okres umowy w sprawie zamówienia publicznego będzie zależny od czasu potrzebnego na realizację danego zamówienia i może być krótszy lub dłuższy od okresu trwania umowy ramowej. Natomiast 4-letni okres umowy ramowej wyznacza ramy czasowe, w których możliwe jest udzielenie zamówienia publicznego w wykonaniu umowy ramowej.
- Z dyrektywy 2014/24/UE wynika, że umowy ramowe nie powinny być stosowane w sposób nieodpowiedni ani w sposób uniemożliwiający, ograniczający lub zakłócający konkurencję. Zakaz ten jest w zasadzie powtórzony w art. 311 ust. 4 ustawy. Znaczenie tego jest takie, że decyzja zamawiającego o zastosowaniu umowy ramowej musi wynikać z realnej potrzeby wyłonienia wykonawcy/wykonawców dla zamówień, jakie mają być udzielone w przyszłości.
- Ustawa nie reguluje, jaki charakter ma zobowiązanie wynikające z umowy ramowej: czy zobowiązuje ona strony do dokonania zakupów, czy też nie i w efekcie czego żadna ze stron umowy nie jest zobowiązana do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Z preambuły dyrektywy 2014/24/UE wynika, że instytucje zamawiające nie powinny mieć obowiązku zamawiania robót budowlanych, dostaw lub usług objętych umową ramową na mocy tej umowy ramowej (p. 61). Wynika z tego, że przepisy ustawy nie mogą zobowiązywać zamawiających do udzielania zamówień w wyniku umowy ramowej (w celu wykonania umowy ramowej).