DEFINICJE LEGALNE

1. Art. 7 w 36 punktach definiuje najważniejsze pojęcia używane przez ustawodawcę w ogólnych i szczegółowych unormowaniach przedmiotowej ustawy. Mają one wiążącą moc prawną i duże znaczenie dla jednolitej wykładni i stosowania poszczególnych pojęć. Definicje zostały uszeregowane alfabetycznie.
2. Przepis jest odpowiednikiem art. 2 poprzedniego p.z.p. Część definicji jest jednak nowością. Dotyczą one albo instytucji niefunkcjonujących w przeszłości, albo niezdefiniowanych dotychczas pojęć, które od dłuższego czasu funkcjonowały w praktyce zamówień. Przykładami pojęć, które zostały po raz pierwszy zdefiniowane w ramach definicji legalnych, są m.in. dokumenty zamówienia, kryteria selekcji czy łańcuch dostaw. Z drugiej strony warto podkreślić, że nowa ustawa zrezygnowała z kilku poprzednio zdefiniowanych pojęć, to jest z pojęcia najkorzystniejszej oferty, oferty wariantowej, sytuacji kryzysowej czy zakupów cywilnych.
3. W art. 7 nadano poszczególnym pojęciom określone znaczenie prawne, które będzie wiążące w stosowaniu prawa i wykładni. Trzeba jednak podkreślić, że te same pojęcia mogą być odmiennie zdefiniowane w innych ustawach. Przykładem może być definicja robót budowlanych, która ma szerszy zakres znaczeniowy niż definicja umowy o roboty budowlane określona w Kodeksie cywilnym. Rozbieżność w zakresie definicji między poszczególnymi ustawami reguluje art. 8 ust. 1, który stwierdza pierwszeństwo definicji legalnych z art. 7 przed definicjami z innych aktów prawnych.

PKT 1 – CENA

1. Definicja ceny odsyła do definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2019 r. poz. 178). Zgodnie z tym przepisem cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę.
2. Zakres normatywny pojęcia ceny na gruncie p.z.p. jest jednak szerszy, bowiem obejmuje również należności regulowane wobec osób niebędących przedsiębiorcami.
3. Cena obejmuje również podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru  lub usługi podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym (przez cenę rozumie się również stawkę taryfową). Pojęcie ceny odnosi się więc zawsze do wartości brutto.
4. Jako że kwestia ta nie została uregulowana w p.z.p., w zakresie rozliczeń w walucie obcej zastosowanie będzie miał art. 358 k.c. Cena może zostać określona w walucie krajowej lub obcej, stosownie do wyboru zamawiającego. Informacja dotycząca walut obcych, w jakich mogą być prowadzone rozliczenia między zamawiającym a wykonawcą, jeżeli zamawiający przewiduje rozliczenia w walutach obcych, musi zostać zawarta w SWZ (w postępowaniach prowadzonych zgodnie z przepisami działu II – stosownie do art. 134 ust. 2 pkt 10, zaś w postępowaniach prowadzonych zgodnie z przepisami działu III – stosownie do art. 281 ust. 2 pkt 13).
5. Co do wysokości ceny, w orzecznictwie i doktrynie uważa się, że: Jeden grosz jest najmniejszą jednostką monetarną w systemie pieniężnym RP i nie jest możliwe wyliczenie ceny końcowej za usługę, jeśli podana wartość jest mniejsza od jednego grosza. Wartości kwotowe ujęte jako wielkości matematyczne znajdujące się na trzecim i kolejnym miejscu po przecinku powodują, że dana wartość jest większa od zera, jednak taka wartość w odniesieniu do nieistniejącej wielkości w polskim systemie monetarnym powoduje, że tak wyrażona cena usługi dla powszechnego obrotu gospodarczego jest wielkością zerową (KIO 778/15). Zatem cena może wynosić każdą kwotę powyżej 1 grosza, bowiem taka jest najniższa wartość nominalna w polskiej walucie. Wyjątek od zasady ceny wyższej od zera stanowi przypadek zaoferowania ceny 0 zł za jeden ze składników przedmiotu zamówienia. KIO w wyroku z 8 lipca 2016 r. (KIO 1111/16) stwierdziła brak przeszkód prawnych do złożenia przez wykonawcę oferty, w której zaoferuje on przedmiot zamówienia za określoną cenę ofertową, natomiast przy kalkulacji tej ceny wyceni jeden z elementów zamówienia jako bezpłatny. Nie można przyjąć w takim przypadku, że wykonawca złożył ofertę pod tytułem darmym (co byłoby sprzeczne z wyrażoną w ustawie zasadą odpłatności umów o zamówienie publiczne).

PKT 2 – CYKL ŻYCIA

1. Ustawa wskazuje, że przez cykl życia należy przez to rozumieć wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie.

2. Definicja cyklu życia została zaczerpnięta z art. 2 ust. 1 pkt 20 dyrektywy 2014/24/UE. Zgodnie z dyrektywą cykl życia oznacza wszystkie kolejne lub powiązane ze sobą etapy, w tym działania badawczo-rozwojowe, które należy wykonać, produkcję, obrót i jego warunki, transport, użytkowanie i utrzymanie, w całym okresie istnienia produktu lub obiektu budowlanego lub świadczenia usługi, od nabycia surowca lub wytworzenia zasobów po wywóz, usunięcie i zakończenie obsługi lub użytkowania.

3. Koszty w cyklu życia produktów uwzględnia się przy tworzeniu polityki zakupowej państwa (art. 21). Cykl życia zamówień ma znaczenie w procesie zakupowym, w związku z czym wymagane cechy zamówień w określonym etapie ich cyklu życia mogą być wymagane przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia (art. 99, art. 102).

4. Aspekty związane z cyklem życia zamówień mogą stanowić również kryterium oceny ofert, nawet jeżeli element ten nie jest istotną cechą przedmiotu zamówienia (art. 241). W szczególności kryterium kosztu może być oparte na metodzie efektywności kosztowej, jaką jest rachunek kosztów cyklu życia (art. 245).

PKT 3 – DOKUMENTY ZAMÓWIENIA

1. Nowe pojęcie „dokumenty zamówienia” zastępuje potoczne określenie „dokumentacja postępowania”, którym posługiwano się na gruncie poprzedniego p.z.p.

2. Dokumenty zamówienia to dokumenty sporządzone przez zamawiającego oraz  dokumenty, do których zamawiający odwołuje się, służące do określenia lub opisania warunków zamówienia, w tym specyfikacja warunków zamówienia oraz opis potrzeb i wymagań. Dokumentami zamówienia jest więc przede wszystkim SWZ z wszelkimi załącznikami, w tym PFU (program funkcjonalno-użytkowy) oraz rysunki techniczne. Dokumentami zamówienia są również odpowiedzi udzielone przez zamawiającego na pytania do SWZ zgłoszone przez wykonawców.

3. Zgodnie z definicją ustawową ogłoszenie nie jest dokumentem zamówienia.

4. Warto wskazać, że pojęcie "dokumenty zamówienia" zostało również zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 13 dyrektywy 2014/24/UE. Zgodnie z dyrektywą są to wszelkie dokumenty, które wytworzyła lub do których odwołuje się instytucja zamawiająca w celu opisania lub określenia elementów zamówienia lub postępowania, w tym ogłoszenie o zamówieniu, wstępne ogłoszenie informacyjne, gdy jest stosowane jako zaproszenie do ubiegania się o zamówienie, specyfikacje techniczne, dokument opisowy, proponowane warunki umowy, formaty przedstawiania dokumentów przez kandydatów i oferentów, informacje na temat mających ogólne zastosowanie obowiązków oraz wszelkie dokumenty dodatkowe. Zatem na gruncie dyrektywy ogłoszenie o zamówieniu stanowi dokument zamówienia.

PKT 4 – DOSTAWY

1. Pojęcie dostawy w zamówieniach publicznych jest uregulowane odmiennie od k.c. Zgodnie z art. 605 k.c. przez umowę dostawy dostawca zobowiązuje się do wytworzenia rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku oraz do ich dostarczania częściami albo periodycznie, a odbiorca zobowiązuje się do odebrania tych rzeczy i do zapłacenia ceny dostawach.

2. Z kolei na gruncie p.z.p. dostawa to również umowa sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu z opcją lub bez opcji zakupu, które może obejmować dodatkowo rozmieszczenie lub instalację. Przedmiotem dostawy mogą być produkty, którymi są rzeczy ruchome, energia, woda oraz prawa majątkowe, jeżeli mogą być przedmiotem obrotu.

3. Definicję zamówień publicznych na dostawy zawiera również art. 2 ust. 1 pkt 8 dyrektywy 2014/24/UE i wskazuje, że są to zamówienia publiczne, których przedmiotem jest zakup, dzierżawa, najem lub leasing, z opcją lub bez opcji zakupu, produktów. Zamówienie publiczne na dostawy może obejmować dodatkowo rozmieszczenie i instalację.

PKT 5 – DYNAMICZNY SYSTEM ZAKUPÓW

1. Dynamicznym systemem zakupów jest ograniczony w czasie elektroniczny proces udzielania zamówień, których przedmiotem są ogólnie dostępne usługi, dostawy lub roboty budowlane.

2. W motywie 63 dyrektywy 2014/24/UE wskazano, że należy umożliwić instytucjom zamawiającym pełne wykorzystanie możliwości oferowanych przez ten instrument. Ten sposób dokonywania zakupów umożliwia bowiem  instytucji zamawiającej korzystanie ze szczególnie szerokiej gamy ofert, a co za tym idzie, zapewnia optymalne wykorzystanie środków publicznych dzięki szerokiej konkurencji w odniesieniu do powszechnie używanych lub gotowych produktów, robót budowlanych lub usług, które są ogólnie dostępne na rynku.

3. Dynamiczny system zakupów został uregulowany w art. 34 dyrektywy 2014/24/UE oraz w rozdziale 2 działu IV ustawy (od art. 316)

PKT 6 - INNOWACJA

1. Ustawa za 2 ust. 1 pkt 22 dyrektywy 2014/24/UE powtarza, że innowacją jest wdrażanie nowego lub znacznie udoskonalonego produktu, usługi lub procesu, w tym między innymi procesów produkcji, budowy lub konstrukcji, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w działalności gospodarczej, organizowaniu pracy lub relacjach zewnętrznych.

2. Dyrektywa dodatkowo określa, że celem wdrożenia innowacji jest pomoc w rozwiązywaniu wyzwań społecznych bądź wsparcie strategii "Europa 2020" na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.

3. Jak wskazano w motywach 47-49 dyrektywy 2014/24/UE, badania i innowacje, w tym ekoinnowacje i innowacje społeczne, to jedne z głównych motorów przyszłego wzrostu. Organy publiczne powinny optymalnie pod względem strategicznym wykorzystać zamówienia publiczne w celu wspierania innowacji. Zakup innowacyjnych produktów, robót budowlanych i usług pozwala uzyskać optymalną relację jakości do wielkości zainwestowanych środków publicznych, jak również szersze korzyści gospodarcze, środowiskowe i społeczne pod względem generowania nowych pomysłów, przełożenia ich na produkty i usługi innowacyjne, wspierając w ten sposób trwały wzrost gospodarczy.

4. Gdy dostępne na rynku rozwiązania nie mogą zaspokoić potrzeby opracowania innowacyjnego produktu lub usługi lub innowacyjnych robót budowlanych oraz późniejszego zakupu wynikających dostaw, usług lub robót budowlanych, instytucje zamawiające stosują procedurę partnerstwa innowacyjnego, uregulowaną w art. 189-207 oraz art. 297-299 (dla zamówień o wartości mniejszej, niż progi unijne).

PKT 14 - OBIEKT BUDOWLANY

1. Definicja obiektu budowlanego w p.z.p. jest tożsama z jego definicją zawartą w dyrektywach 2014/24/UE oraz 2014/25/UE, jak również w poprzedzających je dyrektywach 2004/18/WE oraz 2004/17/WE, których implementacja wprowadziła do p.z.p. omawianą definicję.
2. Duże wątpliwości w praktyce budzi kwestia kwalifikacji jako odrębnych obiektów budowlanych poszczególnych części różnego rodzaju sieci stanowiących inwestycje o charakterze liniowym. Zazwyczaj bowiem części takiej inwestycji mogą samodzielnie spełniać cel gospodarczy. Powstaje więc wątpliwość, czy w ramach zlecenia np. sieci dróg lub sieci instalacji wodno-kanalizacyjnej wszystkie odcinki wykonywane przez wykonawcę powinny być traktowane łącznie jako jeden obiekt budowlany, czy też można jako taki traktować każdy z odcinków z osobna.
3. W tej kwestii wypowiadał się WSA w Warszawie, w wyroku z 28 kwietnia 2011 r. (V SA/Wa 2555/10320). Wyrok ten zachowuje aktualność na gruncie nowej ustawy p.z.p., jako że definicja obiektu budowlanego nie uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego, w którym został wydany. W rozpatrywanym stanie faktycznym sąd uznał, że obiektami budowlanymi (…) były inwestycje objęte pięcioma zamówieniami publicznymi. Było ich pięć, a każdy z nich może spełniać samodzielne funkcje techniczne i gospodarcze. Możliwe jest korzystanie z każdego z nich sposób niezależny od pozostałych. Co istotne, także ich realizacja wiązała się z inną lokalizacją, a także z koniecznością przygotowania odrębnej dokumentacji technicznej, w tym pozwoleń na budowę. To, że każdy z tych obiektów został zamówiony przez ten sam podmiot (skarżącego) i na terenie tego samego miasta (…) nie może przesądzać o tym, że obiekty te powinny zostać objęte tym samym zamówieniem.
4. W innej sprawie, w odniesieniu do pojęcia obiektu budowlanego w postaci inwestycji liniowej, stanowisko zajęła Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (orzeczenie z 29 września 2011 r., nr BDF1/4900/77/81/RN-23/11/2381), wskazując, że droga to budowla wraz z drogowymi inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z definicji tej w sposób oczywisty wynika, że każda droga jest odrębnym obiektem budowlanym, w związku, z czym zlecenie usług związanych z naprawą poszczególnych dróg nie mogło dotyczyć wszystkich dróg, jako całości, a każdej drogi osobno, nie można też zgodzić się z poglądem, że naprawy dróg należało potraktować, jako prace budowlane i objąć je jedynie postępowaniem przetargowym (…). Obwiniony traktując każdą drogę jako odrębną budowlę, prawidłowo udzielał zlecenia na wykonanie remontu każdej drogi z osobna.
5. Z pewnością zatem przy interpretacji stanów faktycznych związanych z realizacją zamówień nie jest prawidłowe odwoływanie się do siatki terminologicznej właściwej dla prawa budowlanego. Bazować należy na autonomicznej definicji obiektu budowlanego z p.z.p. oraz interpretacji przyjmowanej w tym zakresie przez organy stosujące prawo.

PKT 21 DEFINICJA ROBÓT BUDOWLANYCH

1. Podobnie jak poprzednie p.z.p., obecna ustawa przewiduje autonomiczną dla prawa zamówień publicznych definicję robót budowlanych.
2. Po pierwsze, jest ona szersza niż definicja umowy o roboty budowlane w Kodeksie cywilnym. Roboty budowlane w ramach zamówień publicznych mogą polegać na:
   • wykonaniu robót,
   • zaprojektowaniu i wybudowaniu,
   • wykonaniu obiektu zgodnie z wymaganiami zamawiającego.
3. Po drugie, „wykonanie robót budowlanych” w zamówieniach publicznych jest rozumiane szerzej niż w Kodeksie cywilnym czy też w języku potocznym. Zakres znaczeniowy tego pojęcia jest bowiem określany na podstawie obszernego wyliczenia działalności traktowanych jako roboty budowlane zawartego w załączniku do odpowiednich dyrektyw unijnych. Zgodnie z załącznikiem do robót budowlanych zaliczamy na przykład: malowanie i szklenie, wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych, wynajem sprzętu budowlanego i burzącego wraz z obsługą operatorską.
4. Nowa ustawa p.z.p. definiuje roboty budowlane poprzez odwołanie do załączników do odpowiednich dyrektyw w miejsce stosowanego poprzednio odesłania do rozporządzenia Ministra Rozwoju. Jest to słuszny zabieg, gdyż wspomniane rozporządzenie Ministra Rozwoju jedynie powtarzało treść załączników do dyrektyw, do których obecnie znajdujemy odwołanie w ustawie polskiej. Jest to zabieg o charakterze technicznym, który nie zmieni zakresu prac kwalifikowanych jako roboty budowlane.
5. Obecna definicja robót budowlanych w p.z.p. jest w pełni kompatybilna z regulacją zawartą w dyrektywach unijnych.
6. Autonomizacja siatki pojęciowej dotyczącej robót budowlanych w prawie zamówień publicznych nastąpiła nowelizacją z 2012 r. Taki zabieg stanowił implementację prawa unijnego. Chodziło o dostosowanie definicji zamówień na roboty budowlane w polskiej ustawie do definicji funkcjonującej w prawie unijnym. Natomiast kluczowe znaczenie w tym kontekście ma to, dlaczego prawodawca zdecydował się na autonomiczne względem innych gałęzi prawa uregulowanie tej definicji. Otóż definicja ograniczająca się do samego wykonania robót budowlanych okazała się zbyt wąska w odniesieniu do realnych potrzeb rynku budowlanego.
7. Praktyka realizacji inwestycji budowlanych wymaga bowiem różnorodności wariantów udzielania zamówień prowadzących ostatecznie do pozyskania obiektu budowlanego. Uznanie za jedno zamówienie stosunku prawnego, w ramach którego wykonawcy mają zlecane zadania o różnym charakterze, jest odpowiedzią na występowanie w praktyce sytuacji, w których zamawiający nie ma kompetencji do określenia przedmiotu zamówienia w sposób uwzględniający wiedzę techniczną oraz takich, w których celowe jest powierzenie jednemu wykonawcy innego rodzaju zadań niż samo wybudowanie obiektu, lecz z nim związanych. Ustawodawca uznał, że taki sposób zamawiania obiektów budowlanych nie unicestwia charakteru stosunku prawnego jako umowy o roboty budowlane.
8. Definicję robót budowlanych rozszerzono więc o: często stosowaną w praktyce formę „zaprojektuj i wybuduj” oraz wykonanie obiektu zgodnie z wymaganiami zamawiającego.
9. Ustawa p.z.p., podobnie jak odpowiednie dyrektywy unijne, nie zawiera definicji „zaprojektowania”, którym to wyrażeniem posługuje się ustawodawca w definicji zamówienia na roboty budowlane. Brak definicji powoduje nadużycia ze strony zamawiających polegające na zawieraniu w zakresie zamówienia na roboty budowlane czynności wykraczających poza kompetencje wykonawców trudniących się szeroko pojętym procesem inwestycyjnym, w tym projektowaniem i wykonywaniem robót.

PKT 34 ZAMÓWIENIE NA USŁUGI SPOŁECZNE I INNE SZCZEGÓLNE USŁUGI

1. Definicja odsyła do wykazów usług zawartych w załączniku XIV do dyrektywy 2014/24/UE i w załączniku XVII do dyrektywy 2014/25/UE.
2. Zamówienia klasyczne na usługi społeczne i inne szczególne usługi zostały uregulowane w art. 359-361, zaś zamówienia sektorowe dotyczące takich usług w art. 392.
3. Katalog usług objętych definicją zamówień na usługi społeczne w inne szczególne usługi omawiamy w komentarzach do art. 359 oraz 392.