Komentarz do art. 7 ustawy

Komentarz do art. 7 ustawy

DEFINICJE LEGALNE

  1. Art. 7 w 36 punktach definiuje najważniejsze pojęcia używane przez ustawodawcę w ogólnych i szczegółowych unormowaniach przedmiotowej ustawy. Mają one wiążącą moc prawną i duże znaczenie dla jednolitej wykładni i stosowania poszczególnych pojęć. Definicje zostały uszeregowane alfabetycznie.
  2. Przepis jest odpowiednikiem art. 2 poprzedniego p.z.p. Część definicji jest jednak nowością. Dotyczą one albo instytucji niefunkcjonujących w przeszłości, albo niezdefiniowanych dotychczas pojęć, które od dłuższego czasu funkcjonowały w praktyce zamówień. Przykładami pojęć, które zostały po raz pierwszy zdefiniowane w ramach definicji legalnych, są m.in. dokumenty zamówienia, kryteria selekcji czy łańcuch dostaw. Z drugiej strony warto podkreślić, że nowa ustawa zrezygnowała z kilku poprzednio zdefiniowanych pojęć, to jest z pojęcia najkorzystniejszej oferty, oferty wariantowej, sytuacji kryzysowej czy zakupów cywilnych.
  3. W art. 7 nadano poszczególnym pojęciom określone znaczenie prawne, które będzie wiążące w stosowaniu prawa i wykładni. Trzeba jednak podkreślić, że te same pojęcia mogą być odmiennie zdefiniowane w innych ustawach. Przykładem może być definicja robót budowlanych, która ma szerszy zakres znaczeniowy niż definicja umowy o roboty budowlane określona w Kodeksie cywilnym. Rozbieżność w zakresie definicji między poszczególnymi ustawami reguluje art. 8 ust. 1, który stwierdza pierwszeństwo definicji legalnych z art. 7 przed definicjami z innych aktów prawnych.

PKT 1 – CENA

  1. Definicja ceny odsyła do definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2019 r. poz. 178). Zgodnie z tym przepisem cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę.
  2. Zakres normatywny pojęcia ceny na gruncie p.z.p. jest jednak szerszy, bowiem obejmuje również należności regulowane wobec osób niebędących przedsiębiorcami.
  3. Cena obejmuje również podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru  lub usługi podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym (przez cenę rozumie się również stawkę taryfową). Pojęcie ceny odnosi się więc zawsze do wartości brutto.
  4. Jako że kwestia ta nie została uregulowana w p.z.p., w zakresie rozliczeń w walucie obcej zastosowanie będzie miał art. 358 k.c. Cena może zostać określona w walucie krajowej lub obcej, stosownie do wyboru zamawiającego. Informacja dotycząca walut obcych, w jakich mogą być prowadzone rozliczenia między zamawiającym a wykonawcą, jeżeli zamawiający przewiduje rozliczenia w walutach obcych, musi zostać zawarta w SWZ (w postępowaniach prowadzonych zgodnie z przepisami działu II – stosownie do art. 134 ust. 2 pkt 10, zaś w postępowaniach prowadzonych zgodnie z przepisami działu III – stosownie do art. 281 ust. 2 pkt 13).
  5. Co do wysokości ceny, w orzecznictwie i doktrynie uważa się, że: Jeden grosz jest najmniejszą jednostką monetarną w systemie pieniężnym RP i nie jest możliwe wyliczenie ceny końcowej za usługę, jeśli podana wartość jest mniejsza od jednego grosza. Wartości kwotowe ujęte jako wielkości matematyczne znajdujące się na trzecim i kolejnym miejscu po przecinku powodują, że dana wartość jest większa od zera, jednak taka wartość w odniesieniu do nieistniejącej wielkości w polskim systemie monetarnym powoduje, że tak wyrażona cena usługi dla powszechnego obrotu gospodarczego jest wielkością zerową (KIO 778/15). Zatem cena może wynosić każdą kwotę powyżej 1 grosza, bowiem taka jest najniższa wartość nominalna w polskiej walucie. Wyjątek od zasady ceny wyższej od zera stanowi przypadek zaoferowania ceny 0 zł za jeden ze składników przedmiotu zamówienia. KIO w wyroku z 8 lipca 2016 r. (KIO 1111/16) stwierdziła brak przeszkód prawnych do złożenia przez wykonawcę oferty, w której zaoferuje on przedmiot zamówienia za określoną cenę ofertową, natomiast przy kalkulacji tej ceny wyceni jeden z elementów zamówienia jako bezpłatny. Nie można przyjąć w takim przypadku, że wykonawca złożył ofertę pod tytułem darmym (co byłoby sprzeczne z wyrażoną w ustawie zasadą odpłatności umów o zamówienie publiczne).

PKT 14 DEFINICJA OBIEKTU BUDOWLANEGO

  1. Definicja obiektu budowlanego w p.z.p. jest tożsama z jego definicją zawartą w dyrektywach 2014/24/UE oraz 2014/25/UE, jak również w poprzedzających je dyrektywach 2004/18/WE oraz 2004/17/WE, których implementacja wprowadziła do p.z.p. omawianą definicję.
  2. Duże wątpliwości w praktyce budzi kwestia kwalifikacji jako odrębnych obiektów budowlanych poszczególnych części różnego rodzaju sieci stanowiących inwestycje o charakterze liniowym. Zazwyczaj bowiem części takiej inwestycji mogą samodzielnie spełniać cel gospodarczy. Powstaje więc wątpliwość, czy w ramach zlecenia np. sieci dróg lub sieci instalacji wodno-kanalizacyjnej wszystkie odcinki wykonywane przez wykonawcę powinny być traktowane łącznie jako jeden obiekt budowlany, czy też można jako taki traktować każdy z odcinków z osobna.
  3. W tej kwestii wypowiadał się WSA w Warszawie, w wyroku z 28 kwietnia 2011 r. (V SA/Wa 2555/10320). Wyrok ten zachowuje aktualność na gruncie nowej ustawy p.z.p., jako że definicja obiektu budowlanego nie uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego, w którym został wydany. W rozpatrywanym stanie faktycznym sąd uznał, że obiektami budowlanymi (…) były inwestycje objęte pięcioma zamówieniami publicznymi. Było ich pięć, a każdy z nich może spełniać samodzielne funkcje techniczne i gospodarcze. Możliwe jest korzystanie z każdego z nich sposób niezależny od pozostałych. Co istotne, także ich realizacja wiązała się z inną lokalizacją, a także z koniecznością przygotowania odrębnej dokumentacji technicznej, w tym pozwoleń na budowę. To, że każdy z tych obiektów został zamówiony przez ten sam podmiot (skarżącego) i na terenie tego samego miasta (…) nie może przesądzać o tym, że obiekty te powinny zostać objęte tym samym zamówieniem.
  4. W innej sprawie, w odniesieniu do pojęcia obiektu budowlanego w postaci inwestycji liniowej, stanowisko zajęła Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (orzeczenie z 29 września 2011 r., nr BDF1/4900/77/81/RN-23/11/2381), wskazując, że droga to budowla wraz z drogowymi inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z definicji tej w sposób oczywisty wynika, że każda droga jest odrębnym obiektem budowlanym, w związku, z czym zlecenie usług związanych z naprawą poszczególnych dróg nie mogło dotyczyć wszystkich dróg, jako całości, a każdej drogi osobno, nie można też zgodzić się z poglądem, że naprawy dróg należało potraktować, jako prace budowlane i objąć je jedynie postępowaniem przetargowym (…). Obwiniony traktując każdą drogę jako odrębną budowlę, prawidłowo udzielał zlecenia na wykonanie remontu każdej drogi z osobna.
  5. Z pewnością zatem przy interpretacji stanów faktycznych związanych z realizacją zamówień nie jest prawidłowe odwoływanie się do siatki terminologicznej właściwej dla prawa budowlanego. Bazować należy na autonomicznej definicji obiektu budowlanego z p.z.p. oraz interpretacji przyjmowanej w tym zakresie przez organy stosujące prawo.

PKT 21 DEFINICJA ROBÓT BUDOWLANYCH

  1. Podobnie jak poprzednie p.z.p., obecna ustawa przewiduje autonomiczną dla prawa zamówień publicznych definicję robót budowlanych.
  2. Po pierwsze, jest ona szersza niż definicja umowy o roboty budowlane w Kodeksie cywilnym. Roboty budowlane w ramach zamówień publicznych mogą polegać na:
    • wykonaniu robót,
    • zaprojektowaniu i wybudowaniu,
    • wykonaniu obiektu zgodnie z wymaganiami zamawiającego.
  3. Po drugie, „wykonanie robót budowlanych” w zamówieniach publicznych jest rozumiane szerzej niż w Kodeksie cywilnym czy też w języku potocznym. Zakres znaczeniowy tego pojęcia jest bowiem określany na podstawie obszernego wyliczenia działalności traktowanych jako roboty budowlane zawartego w załączniku do odpowiednich dyrektyw unijnych. Zgodnie z załącznikiem do robót budowlanych zaliczamy na przykład: malowanie i szklenie, wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych, wynajem sprzętu budowlanego i burzącego wraz z obsługą operatorską.
  4. Nowa ustawa p.z.p. definiuje roboty budowlane poprzez odwołanie do załączników do odpowiednich dyrektyw w miejsce stosowanego poprzednio odesłania do rozporządzenia Ministra Rozwoju. Jest to słuszny zabieg, gdyż wspomniane rozporządzenie Ministra Rozwoju jedynie powtarzało treść załączników do dyrektyw, do których obecnie znajdujemy odwołanie w ustawie polskiej. Jest to zabieg o charakterze technicznym, który nie zmieni zakresu prac kwalifikowanych jako roboty budowlane.
  5. Obecna definicja robót budowlanych w p.z.p. jest w pełni kompatybilna z regulacją zawartą w dyrektywach unijnych.
  6. Autonomizacja siatki pojęciowej dotyczącej robót budowlanych w prawie zamówień publicznych nastąpiła nowelizacją z 2012 r. Taki zabieg stanowił implementację prawa unijnego. Chodziło o dostosowanie definicji zamówień na roboty budowlane w polskiej ustawie do definicji funkcjonującej w prawie unijnym. Natomiast kluczowe znaczenie w tym kontekście ma to, dlaczego prawodawca zdecydował się na autonomiczne względem innych gałęzi prawa uregulowanie tej definicji. Otóż definicja ograniczająca się do samego wykonania robót budowlanych okazała się zbyt wąska w odniesieniu do realnych potrzeb rynku budowlanego.
  7. Praktyka realizacji inwestycji budowlanych wymaga bowiem różnorodności wariantów udzielania zamówień prowadzących ostatecznie do pozyskania obiektu budowlanego. Uznanie za jedno zamówienie stosunku prawnego, w ramach którego wykonawcy mają zlecane zadania o różnym charakterze, jest odpowiedzią na występowanie w praktyce sytuacji, w których zamawiający nie ma kompetencji do określenia przedmiotu zamówienia w sposób uwzględniający wiedzę techniczną oraz takich, w których celowe jest powierzenie jednemu wykonawcy innego rodzaju zadań niż samo wybudowanie obiektu, lecz z nim związanych. Ustawodawca uznał, że taki sposób zamawiania obiektów budowlanych nie unicestwia charakteru stosunku prawnego jako umowy o roboty budowlane.
  8. Definicję robót budowlanych rozszerzono więc o: często stosowaną w praktyce formę „zaprojektuj i wybuduj” oraz wykonanie obiektu zgodnie z wymaganiami zamawiającego.
  9. Ustawa p.z.p., podobnie jak odpowiednie dyrektywy unijne, nie zawiera definicji „zaprojektowania”, którym to wyrażeniem posługuje się ustawodawca w definicji zamówienia na roboty budowlane. Brak definicji powoduje nadużycia ze strony zamawiających polegające na zawieraniu w zakresie zamówienia na roboty budowlane czynności wykraczających poza kompetencje wykonawców trudniących się szeroko pojętym procesem inwestycyjnym, w tym projektowaniem i wykonywaniem robót.

PKT 34 ZAMÓWIENIE NA USŁUGI SPOŁECZNE I INNE SZCZEGÓLNE USŁUGI

  1. Definicja odsyła do wykazów usług zawartych w załączniku XIV do dyrektywy 2014/24/UE i w załączniku XVII do dyrektywy 2014/25/UE.
  2. Zamówienia klasyczne na usługi społeczne i inne szczególne usługi zostały uregulowane w art. 359-361, zaś zamówienia sektorowe dotyczące takich usług w art. 392.
  3. Katalog usług objętych definicją zamówień na usługi społeczne w inne szczególne usługi omawiamy w komentarzach do art. 359 oraz 392.
10.01.2020
16.09.2020